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专家解读电改中的监管建设:必要性和举措

2018-04-18 11:14     价格理论与实践杂志社

内容提要:本文对电力监管能力建设的必要性进行了分析与归纳,并指出我国在新一轮电力体制改革中需重点关注的问题主要包括三个方面:输配电价监管、市场势力和负外部性。在此基础上,本文认为应从强化输配环节的激励性监管、警惕市场势力和加强电改与环境政策的统筹三个方面综合提升我国监管能力。

关键词:监管能力 电力体制改革 成本加成定价 市场势力 负外部性

经济体制改革的核心在于如何处理市场和政府的关系,电力领域内也是如此,政府与市场相辅相成,缺一不可。健全的政府监管体系既是电力体制的重要组成部分,也是电力市场健康持续发展的有力保障。电力市场的监管应是全方位的,应该包含对各个环节、各个主体的监管。一个高效健全的监管体系应主要包括两个方面:一是要有完善的监管机制,包括健全的监管法律依据、独立的监管机构和监管队伍、完备的监管设备和技术、足够的监管财力支撑;二是要有能力充分发挥监管职能,包括保障公正且合理的输配电价、防范投资的过度、改善电源结构和维持公益项目的可持续等。本文将着重对监管能力部分进行分析。

一、电力监管能力建设的必要性

一般来说,电力监管包括经济性监管和社会性监管两类。根据电力监管环节的竞争特性,经济性监管可以分为两类:竞争性环节的监管和垄断环节的监管。竞争性环节监管主要是对于发电侧、需求侧的交易监管、价格监管等,而垄断环节的监管主要是针对电网企业垄断经营电力系统的监管。社会性监管则是指对电力行业生产、运输等过程中产生的负外部性,也就是会对环境和安全产生影响的环节进行监管。

(一)对自然垄断监管的必要性

对垄断企业进行科学、高效以及合理的监管,是政府的重要职责所在。由于电网企业具有自然垄断的特性,对电网企业自然垄断的监管已成为电力领域监管的核心内容。如何科学有效地对电网企业进行监管也成为监管者目前面临的最大挑战。根据以往对电网企业的研究和各国的电力监管经验来看,电网企业由于自然垄断特征往往容易出现膨胀资产、X-非效率、价值转移三大问题。究其根本,仍属政府或监管机构监管方式与措施的不当。科学有效地对电网企业进行监管,应是监管能力建设的题中之义。

1.监管缺失会导致电力企业资产的膨胀。在输配电环节,由于电网存在自然垄断属性,电网企业和政府或监管机构间的信息不对称现象十分普遍,这使得公平收益率难以核定,进而难以兼顾“确保电网企业提供高质量的电力供给、服务”与“合理投资激励”。因此,电力成本核算是一项重大挑战。国际上大量研究表明:在受收益率管制的情况下,电网企业为扩大其价格基础来增加利润,会有进行过度投资的倾向,也就是著名的“A-J效应”。这意味着监管方式的不恰当会使得电网企业缺乏成本控制激励,导致人浮于事和人员冗杂的现象频繁发生。

2.监管缺失会导致电力企业的X-非效率。一般来说,自然垄断行业往往会因为规模经济、范围经济、沉淀成本和资源稀缺性等原因,由一家或者少数几家企业经营,电力企业也是如此。在不存在市场竞争机制的环境下,由于无法感受到来自外部环境的竞争压力,电力企业会出现惰性,放松内部管理和技术创新,并且偏离边际成本或者平均成本制定垄断价格,进而导致生产与经营的低效率和福利损失,也就是X-非效率。

3.监管缺失会导致电力企业的价值转移。电网企业通常规模十分庞大。在监管缺位情况下,极容易出现企业内部人员开办关联企业的现象,同时电网企业会以高价采购关联企业的产品和服务,再以低价出售给下游关联企业,出现上下游利益输送问题。

因此,加强对自然垄断的监管十分必要。这不仅有助于进一步理顺价格关系和核准价格水平,还助力于控制电网企业的投资、运营成本,提升市场效率,避免过度投资和要素结构扭曲(郑新业,2016)。

(二)对市场势力监管的必要性

在目前电力市场中,监管的另一个焦点在于如何实现对竞争性环节和电网企业之外的其他市场主体的监管。尽管市场会通过内在机制作用对电力市场进行调节,但市场失灵现象也时有发生。倘若不对市场进行全方位的监管,买家和卖家双方很有可能进行合谋,共同来操纵市场,使得价格紊乱并大规模的背离实际成本。因此,纠正电力市场的失灵离不开对潜在干扰市场运作因素的有效监管。市场势力是电力监管者在推进市场化改革中面临的重要难题之一。

1.电力市场容易滋生市场势力,这大致有以下三个原因:第一,从短期来看,电力用户需求弹性很低,它们通常签订了独立于批发市场的零售合同,因而没有任何动机去响应批发电力价格。第二,电力市场有其特殊的物理属性,电能不能存储,且部分电能生产者无法迅速增加产能,电力供需的实时平衡特征使得在电力需求高峰时段,一个市场份额很小的发电厂商也可能拥有市场力。此外,在竞争性价格高企之时,电力市场的市场势力更容易被实践,从而会进一步加剧价格波动。第三,网络约束还会限制相互竞争电厂的区域大小,造成区域性电力市场。

2.市场势力对经济福利具有严重的冲击。市场势力的存在会抬高电力价格。一方面,电价的提高会拉升消费者的支出,导致实际收入下降,降低其生活质量;另一方面,电价的上升还会拉升工商业用户的用能成本,削弱其竞争力,并间接影响企业的再生产和再投资决策(郑新业等,2016)。长期来看,市场力的行使还可能会延缓落后低效电厂的淘汰,或者导致并不需要的新投资。

因此,市场势力的存在不仅会阻碍有效的电价机制形成,也会影响电力的充足稳定供应,同时还阻碍了市场主体多元化和竞争有序的电力交易格局的构建。从这个层面来说,对市场势力进行监管十分必要。

(三)对负外部性监管的必要性

在环境监管缺失的情况下,电力企业会以追求经济利润最大化为目标,造成对资源的大量消耗,并给环境带来严重污染。现行的电力监管重心偏置于对价格、产量和收益等的经济性监管,对环境污染等负外部性社会问题的监管则相对缺失,长期以往造成了目前重视生产,轻视消费;盲目供应,忽略节约的现状(王秀强,2013)。加强对负外部性的监管不仅有助于实现节能减排,还有助于我国负责任大国形象的树立。

1.我国电力生产结构以火电为主,火力发电不仅煤耗较高,同时也带来了严重的环境污染问题。尽管与过去相比,我国发电煤耗如今有了一定的改善,但是与国际先进水平相比仍存在较大差距,不同行业的能耗水平也存在较大差异。与此同时,在高发电煤耗的现状下,还存在着不容忽视的伴生问题,即煤炭利用不够清洁,从而导致生产过程中产生了大量污染和二氧化碳的排放。政府虽大力倡导发电企业安装脱硫脱硝设施,并取得了一定的进展,但由于激励机制缺失,仍有大部分企业缺乏进行脱硫脱硝设施改造的动力。因而,我国电力供应和需求的高速增长,意味着越来越严重的污染和排放问题。

2.我国自备电厂对环境污染具有双重影响。2016年,我国自备电厂的电力装机容量达到了全国电力总装机容量的8.6%。自备电厂作为电力工业的有机组成部分,有力保障了企业的电力供应和正常生产,并对降低企业用能成本做出了重要贡献。但需要明确的是:自备电厂的主要构成为自备煤电机组(2016年自备煤电机组装机占到自备电厂全部装机容量的81%),这类电厂往往具有装机容量小、发电效率低和污染排放不达标的特点,对环境治理造成了一定的负面影响。同时,开办自备电厂的企业通常集中在高耗能企业。例如,钢铁、水泥和电解铝等,这类企业生产过程本身就会给环境造成严重污染。可以说,自备电厂对环境的影响是双重的,既包括其发电过程本身对环境的直接污染,也包括其对高耗能行业产生影响而带来的间接环境污染。此外,由于自备电厂不用承担交叉补贴等社会责任,这在一定程度上妨碍了电力市场的公平竞争,进一步加大了其对环境的损害程度。

综上所述,电力监管并非一蹴而就,也并非一劳永逸。需要理论上下足功夫,实际上立足当下,打通各个环节。只有有效的监管,发电侧的效率红利才能如期实现;只有严谨的监管,输配电侧的自然垄断问题才能迎刃而解;只有科学的监管,环境治理之路才能越走越顺。因此,电力体制改革必然要涉及对电力监管能力的升级和强化。

二、我国电力监管需重点关注的问题

(一)成本加成定价带来的挑战

为深化电力体制改革,国家发展改革委根据《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》(中发[2015]28号)、《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(中发[2015]9号)等相关规定,颁布了《省级电网输配电价定价办法(试行)》,该办法的发布与《输配电定价成本监审办法》,共同构成了本轮电力体制改革对电网企业成本、收入和价格进行监管的制度框架。

本轮电改之前,电网企业从发电企业和售电企业的购售电差价中获取输配电收入,其中售电企业的购电价格和发电企业的售电价格分别由国家进行核定。本轮电改后,按“准许成本加合理收益”的原则,建立了以电网有效资产为基础,对收入、成本和价格进行全方位直接监管的新模式。其中,国家对输配电环节价格进行单独核定。在新模式下,发电企业竞价上网或与大用户及售电公司进行电力交易,成交价格与电网企业的收益无关,发电上网电价下降直接传导给电力用户,而不会给电网企业带来额外的收益。但随着规制经济学的不断发展,政府监管的失败或失灵逐渐被清晰地认识到,我国目前以“准许成本加合理收益”为基础的输配电价格监管体系可能存在以下几点缺陷。

1.电网企业缺乏成本节约的动力。在成本加成定价模式下,电网企业的最高收益率已被监管机构限定。投资支出越高意味着生产成本越高,更高的价格基础就会带来更高的收益。也就是说,在这种监管模式下,企业的成本最小化并不是利润最大化的对偶问题。为实现利润最大化目标,电网企业没有动机将成本维持在最低水平,进而会被驱动于更多地使用资本,提高收入,从而导致过度投资,产生A-J效应。换言之,在既定的产出下,企业可能使用无效率的资本-劳动比。

2.难以准确地估计和分摊成本。在成本加成定价模式下,成本是输配环节监审的基础,政府或监管机构与电网企业必须能够识别并分摊成本,才能合理核定准许成本。然而,在实践中,成本加成定价被运用于不同的产品或服务,企业发生的共同成本在不同的产品或服务之间难以分摊。此时,政府或监管机构与电网企业只能对分摊成本进行估计。对成本的估计既不能过高也不能过低,过高的成本估计会人为地扩充企业收入,而过低的成本估计则会压低电网企业收入,极度偏低则可能造成企业经营困难。在缺乏清晰明确并且合理的分配原则情况下,准确估计分摊成本的难度很大。

3.增大了核定准许成本中面临的信息不对称性。政府或监管机构与电网企业之间存在信息不对称,政府或监管机构在获取成本信息方面通常处于劣势地位。在成本加成模式下,电网企业有虚报和隐瞒成本和费用等信息的倾向。因此,相对于监管者而言,电网企业更具有信息优势。不同于国外对电网企业的监管,我国监管机构获取信息的难度较大。国外电网企业一般电网经营规模较小,而我国电网企业则较为单一,以超大型的国有企业为主,架构复杂,有着庞杂的资本性投入以及多层次相互交叉的成本列支。因此,对其成本的真实性、完整性、相关性、合理性难以做到实质性审查。因而,成本加成定价加大了原本就已存在的信息不对称性。

(二)市场势力带来的挑战

市场势力并不仅仅表现为某个企业对市场供给和价格的操控,也表现为在发电侧或售电侧某几个企业串联,集体抬高或压低交易价格。

在发电侧,目前我国几乎所有的省级区域发电侧市场都处于高度集中的状态(郑新业等,2016)。新一轮电改中,我国逐步建立了电力交易中心,但伴随而来的是电力直接交易中出现的发电企业串谋行为。由于各厂商的生产成本相对透明,即使没有书面或口头协定,也很容易形成“默契价”。

2017年3月,国家发改委价格监督检查与反垄断局(以下简称价监局)会同山西省发改委,针对山西省电力行业协会组织发电集团签订行业自律公约涉嫌达成垄断协议的行为,按照《反垄断法》拟对行业协会罚款50万元,对51家发电企业罚款约1.8亿元。这个案例说明:一方面,处在发电侧的发电集团存在较强的市场势力,再加上它们具有相似的发电方式和发电成本,电力产品又是无差异的,它们之间很容易形成合谋,在电力市场上实施垄断行为,从而限制并阻碍了市场的有效竞争;另一方面,也说明了监管的缺位,监管机构没有采取有效的事前监管。电力直接交易的这一困局值得行业监管者深思。

在售电侧,售电公司的失信行为也时有发生。例如,2017年5月,安徽20家发电企业与12家售电公司因报同价而被取消交易结果等。失信行为的层出不穷表明:我国电力市场亟需信用体系,来确保市场交易的良好运行。售电公司或者用户串谋形成市场势力进而干扰价格的行为也曾在国际上出现过,美国历史上最为严重的一次电力危机即加州电力危机的一个重要原因便在于安然公司的购电份额过大,导致售电公司需要向其回购电来满足其他用户的负荷需求,最终引发了电力危机。

(三)负外部性监管带来的挑战

如何处理电力负外部性是本轮电力体制改革的重要内容之一,这既包括从能源结构一侧激励新能源的发展,也包括从企业自身角度来加强对环境污染治理的监管。在激励清洁能源发电方面,配套文件中明确提到要优先保障清洁能源(风能、太阳能和生物质能等)的发电上网。在环境污染治理方面,则加大监管力度,加强把控,包括开展对各类能耗、污染水平的专项督查,严控环保准入门槛,统筹火电建设规划等。

尽管本轮电力体制改革在促进清洁能源发展和加强污染监管方面做出了很多努力,但还存在以下不足。首先,我国目前的电力体制改革之一是以省为单位建立电力市场,这使得低效率的电厂在地方政府的保护之下长期存在,导致污染型、高耗能的产业结构被长期锁定,加重了环境的污染。要消除这种锁定效应,离不开政府的创新型监管。其次,本轮电改提出所有自备电厂尤其是燃煤自备电厂应该承担政策性交叉补贴的社会责任。但本轮电改并未提出切实具体的政策手段来落实自备电厂的这一责任承担,也缺乏相应的监管措施来保证自备电厂对其义务的履行。

最重要的是:我国当前的电力体制改革与以碳市场为代表的节能减排政策并没有很好地融合。2017年12月,我国宣布启动碳市场,并将电力行业作为首批纳入碳市场的行业。对我国目前电力企业来说,发电必然意味着碳排放,电力交易与碳交易存在一定关联,能源政策与环境政策缺乏有机结合会引致以下几个问题。第一,阻碍高效率机组替代低效率机组的进程。高效率机组相较于低效率机组的煤耗量低,排放的污染物少。新一轮电改提出要建立优先发电制度,这将大大提高企业用高效率机组替代低效率机组的动力。但在碳市场不对电力市场进行监管,环境税与电力市场分离的现实情况下,高效率机组在用煤上的成本优势不一定能够弥补其高财务成本投入,企业没有激励替换低效率机组,从而使得电力体制改革助力于改善气候变化的部分无法真正实现。第二,碳价格偏离。由于缺乏碳市场等政策的支持,电力企业只关注企业利润最大化,社会层面所接收到的低碳发展成本发生偏移,发展不可持续。第三,受电厂运行年限、地域、技术、管理水平等多种因素的影响,不同的企业二氧化碳减排成本不同,即使政策强制企业进行减排,在缺乏合理的市场机制情况下,企业没有动力进行技术创新,不利于实现低成本减排。因此,将电力政策和环境政策的有机结合与加强对两个市场的有效监管将是保证碳市场目标实现的重要环节。

三、提升电力行业监管能力建设的几项举措建议

为最大程度地激发电力领域的潜在红利,提升电力行业监管能力十分必要。值得一提的是:电力监管的升级和强化绝不仅仅是短期内监管领域的延伸或监管手段的变化,而是要对症下药,建立长效的科学管理与监管机制。加强监管能力建设,需要做到以下几点。

(一)强化对输配环节的监管

确保电力市场有效竞争的一个重要问题是输电系统所有者必须对独立发电商提供同等的非歧视性的服务。因此,政府应重点关注电网企业的自然垄断问题,避免电网企业有危害其他市场参与主体利益的行为。对输配环节自然垄断进行监管应遵循的原则是既要保证输配电价能够反映电网企业的输配成本,维持电网企业的可持续发展;又要确保电力供应的安全可靠性和居民对电力需求的可支付性,进而满足我国经济和社会发展的需要。

鉴于输电系统具有自然垄断属性,解决办法不能是拆分输电系统形成相互竞争。在国际输配电价格监管实践中,20世纪80年代前,各国普遍采用“回报率管制”模式,即成本加成定价方式。20世纪80年代后,随着激励性监管理论的迅速发展,以英国为代表的一些国家将这些激励性监管理论应用于输配电价格监管并取得了较好的效果。国内研究来看,王俊豪(2001)构建了基于成本约束原则的中国自然垄断产业价格管制模型,提出政府可通过控制企业成本,促使企业自觉提高效率并降低成本。叶泽(2011)通过对中国发电企业进行研究,发现投资回报率和规制对有效资产的认可程度都会影响发电企业的利润增长,进而会对发电企业的投资行为形成一种内在约束。

因此,我国输配电价监管方式应实现从成本加成定价向激励性监管的过渡,建立激励与约束相结合的机制,优化现有的监管方式。具体来说,优化输配电成本监管的方式之一,是开展输配电成本激励性监管试点。由于X-非效率问题降低了电网企业经营的总体效率,因此很有必要培育有效的监督体系,优化输配电价监管的相关制度,最大限度降低信息不对称程度。

(二)强调市场结构和警惕市场势力

电力市场的监管不能仅仅局限于输配环节,还应该同时考虑发电侧和售电侧的监管。在电力市场交易规模日益增加的同时,要针对发售电侧的竞争性特点,抓紧建立相应的监管指标和监管机制,实现有效监管。与输配电成本监管原则相类似,电力监管者既要考虑到电价水平是否能反映资源稀缺性,还要保证监管不会降低发电企业和售电企业市场参与的积极性,进而保障电力的充足稳定供应。所以,电力监管者应采用相应合理的政策工具来防范和治理滥用市场势力的行为,保护消费者的利益,维护市场运行秩序。

在电力市场建设过程中,政府对准入许可要加强监管,要对发电企业的市场份额进行有效监管。而建立和完善发电侧市场准入许可监管制度的关键是:政府应以立法形式对发电企业的准入资格和标准进行统一规定,逐步淘汰行政审批制度,避免行政干预导致的不公平,推进电力市场准入制度的彻底改革,提高监管效率。此外,政府还应出台电力市场竞争规则,进行市场份额监管和行为监管,一经发现,应予以警告、惩罚甚至罚款,来解决市场的串谋问题。

再者,价格主管部门对价格进行监督,对竞价上网企业的报价进行评估,禁止电力企业间串通报价。若发现企业报价会对准许合理价格产生显著影响,那么监管者可以使用默认的监管定价来代替这一异常报价。为防止该企业事后仍进行不正当竞争,监管者还应定期对其进行督查。

(三)加强电改与环境政策的统筹

在电力行业监管中,社会性监管往往被忽视。负外部性是市场失灵的重要表现之一。本轮电改的目标是提高市场效率,那么纠正电力行业的负电外部性则是电力监管中不可或缺的一部分。碳市场的建立作为环境政策的重要一环,对电力行业发展具有深远影响。

目前,我国电力市场和碳市场均处于起步阶段,为加强两个市场的有效衔接,应统筹考虑两个市场的关联性,促进两个市场协调发展,相互促进。对电力行业来说,碳市场能使电力企业的环境外部性成本得以计入。但由于法律体系和市场监管不健全,市场缺乏活力,电力企业存在配额超发、进入碳交易市场的企业少等问题。碳排放量是构成碳配额分配的最主要依据,但这些数据主要来自企业自计自报,这就涉及到数据的真实性管理问题。这不仅关系到碳排放总量的确定及配额指标的配给,还会对碳价形成影响,甚至扭曲市场定价机制。因此,要加强对电力行业信息披露的监管,规范、明确信息披露方式、披露内容以及披露程序等。

参考文献:

[1]王俊豪.A-J效应与自然垄断产业的价格管制模型[J].中国工业经济,2001(10).

[2]叶泽、彭俊达.不完全信息动态博弈下发电企业投资的A-J效应及其策略研究[J].长沙理工大学学报(社会科学版),2011,26(3).

[3]王秀强.能源管理应从经济性监管向社会监管转变[N].21世纪经济报道,2013.3.12(T02).

[4]郑新业.加强监管能力建设推进输配电价改革[J].价格理论与实践,2016(2).

[5]郑新业、张阳阳、胡竞秋.市场势力的度量、识别及防范与治理——基于对中国电力改革应用的思考[J].价格理论与实践,2016(6).

(作者单位:郑新业,中国人民大学经济学院;吴施美,中国人民大学经济学院)

【责编:殷晓旭】
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